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物業管理的市場監管
時間:2012/3/12 文章來源:中國物業管理協會網  點擊:2856次

作者:陳偉

每個有效率并且講人道的社會都會要求混合經濟的兩面——市場和政府的同時存在。如果沒有市場或者沒有政府,現代經濟運作都會孤掌難鳴。

—— 保羅· 薩繆爾森

 

與私有產權制度和市場經濟體制發育更為成熟的西方國家相比,我國的物業管理走過的是一條迥然不同的道路,其中的一個重要特征就是:政府在我國物業管理發展進程中扮演著不可或缺的角色。在上世紀九十年代中期至今的十五年時間里,我們不僅建立了一套具有中國特色的物業管理政策法規體系,而且構建了一個覆蓋國家、省(自治區、直轄市)、市、縣四個層級的物業管理行政監管系統。筆者認為,在總結物業管理三十年的發展和成就之際,各級從事物業管理行政監管工作的同仁,有必要從繁雜的日常工作中抽身,重新研討物業管理市場監管的依據和目標,分析梳理我國物業管理市場監管的現狀和問題,學習借鑒先進國家地區和其他行業的經驗和做法,并為今后優化和完善我國物業管理市場監管體系探索新路。

一、物業管理市場行政監管的理論依據

(一)政府行政監管是補救物業管理市場失靈的需要

物業管理有別于傳統房屋管理的本質特征是市場化,理想的物業管理市場應該是物業服務產品能夠完全按照市場價格自愿地以貨幣形式進行等價交換,然而在物業管理市場的實際運作過程中,不可避免地存在以下三個方面的缺陷:

一是不完全競爭。在前期物業管理階段,由于業主共同利益代表者的天然缺位以及物業服務企業的被選擇地位,決定了建設單位作為初始業主在前期物業服務交易中的強勢地位,具體表現為建設單位對前期物業服務企業的選擇權和前期物業服務費用的定價權。在日常物業管理階段,雖然法律賦予業主大會自由締約和競價的地位,但業主大會制度的完善和業主團體的成熟是一個漫長的過程,物業服務企業在物業管理市場中的賣方優勢地位亦將長期存在。物業管理行業存在的不完全競爭,雖然難以達到壟斷這種極端形式,但卻同樣導致物業管理市場的不公平和低效率。

二是不完全信息。在前期物業管理階段,由于建設單位與業主以及物業服務企業對物業產品本身的質量和性能等相關信息的掌握程度不同,在嚴格專業的物業承接查驗程序缺乏的情況下,開發過程中的大量遺留問題可能轉嫁給業主和物業服務企業,加重業主和物業服務企業的負擔。在日常物業管理階段,由于物業管理服務供需雙方信息不對稱,物業服務企業可能利用與業主在掌握物業服務專業信息的數量和深度上的不均衡,人為減少有效供給或降低服務成本,產生物業管理服務中質價不符的敗德行為,進而導致物業服務市場無效率狀態的出現。

三是外部性。良好的物業管理所帶來的樓宇外觀的整潔美化和小區公共秩序的安全放心,不僅惠及物業管理區域內的業主,還給周圍的居民乃至整個城市帶來良好的環境效益和社會效益,產生物業管理的正外部性。不良的物業管理不僅惡化物業管理區域內業主的居住和工作環境,降低物業本身的資產價值,而且會給相鄰區域乃至整個城市造成不良的環境和社會影響,產生物業管理的負外部性。物業管理的外部性,使得物業管理市場之外的主體取得了收益或者增加了成本,容易引起物業管理市場資源配置的效率損失。

正是由于以上三個方面的原因,造成了價格機制在物業管理市場中不能有效率地配置資源的市場失靈,為了補救物業管理市場失靈帶來的不公平和低效率,需要政府適度的行政干預和管制,以限制建設單位、物業服務企業濫用市場力量,矯正物業管理交易雙方信息的不完全,激勵物業管理活動的正外部性,弱化物業管理活動的負外部性。

(二)政府行政監管是維護社會公共利益的需要

經過近三十年的實踐和發展,物業管理對我國社會經濟的重大推動作用日益顯現,突出體現在以下五個方面的綜合性功能:一是改善人居工作環境。無論是作為生活資料的居住物業,還是作為生產資料的辦公(商業)物業,良好的管理服務不僅有助于改善人們的居住環境和生活品質,而且有利于提高企業的工作效率和生產效能;二是維護社區和諧穩定。物業服務中的秩序維護管理,不僅促進了社區安定有序,而且減輕了政府治安管理的壓力,物業管理服務中的社區文化建設,不僅豐富了居民文化生活,而且增進了業主的和睦和社區的和諧;三是提高城市管理水平。物業管理的外部性決定了物業管理水平對城市環境建設和城市管理水平的重大影響,物業管理是現代城市管理的重要組成部分,良好的物業管理有助于提升城市管理水平,降低城市管理的行政成本;四是解決城鄉就業難題。勞動密集型的特征決定了物業管理行業是現階段我國剩余勞動力的重要就業途徑,伴隨著房地產的快速增長和物業管理覆蓋率的不斷提高,物業管理行業對解決城鄉就業難題將發揮更大的作用;五是推動國民經濟增長。受經濟周期波動影響較小的特征,決定了物業管理行業在穩定宏觀經濟中的天然優勢,伴隨著城鎮化進程的加快和第三產業政策的助推,以及物業管理行業自身增長方式的轉變和邊際效益的挖掘,物業管理產值在國民經濟中比重將持續增長。

以上五個方面的重大作用,決定了政府不僅僅只是從市場經濟視角看待物業管理,而且應當站在社會公共利益的高度理解物業管理。作為社會公共利益的維護者,政府有必要適度介入物業管理市場,以最大限度地發揮其促進社會經濟發展的功能。

(三)政府行政監管是推進房屋管理制度轉型的需要

改革開放以來,中國社會進入全方位制度轉型的時期,物業管理既是我國財產制度和經濟制度轉型的產物,也是我國財產制度和經濟制度轉型的推手。在財產制度的層面,以住房制度改革為起點,以《物權法》的出臺為標志,我國的房屋財產權私有制度已逐步建立起來。《物權法》對共有財產權和共同管理權的確認,明確了業主作為物業管理責任者和物業服務消費者的法律地位,伴隨著由居民變為業主的身份轉換,物業管理責任的國家承擔逐步轉變為個人承擔成為必然;在經濟制度的層面,從舊有的計劃經濟體制向現代的市場經濟體制轉軌的過程中,房屋維修養護活動也相應地由按照國家計劃轉為服從市場規則,從房屋管理向物業管理的轉變,不僅意味著專門從事房屋管理服務的主體由事業單位轉變為企業法人,而且表明了房屋管理活動由遵循不計成本的行政命令轉變為等價交換的價值規律,更是標志著廣大民眾由無償福利制的房屋管理觀念轉變為有償市場化的物業管理理念。

無論是財產制度還是經濟制度,上述所有的轉變都不可能在舊制度中自發地內生,也不能由廣大業主自覺地實踐,只有借助政府的行政力量,才能有效地推動房屋管理向物業管理轉變的進程。物業管理市場化的方向和目標是業主主導型的物業管理,但房屋從公有向私有的轉化和經濟從計劃向市場的轉軌——這一有別于西方自由市場經濟國家的獨特路徑,決定了政府主導型的物業管理必然成為我國物業管理市場化進程中不可逾越的階段。

綜合以上三個方面的理由,運用現代政府基本職能的理論,我們可以將物業管理市場行政監管的現實目標,概括表述如下:提高經濟效益、促進公平交易、穩定宏觀經濟、保障公共安全。

二、物業管理市場監管體系的基本框架

我國物業管理萌芽于上世紀八十年代初,起步于九十年代,本世紀初開始在全國范圍內得以全面快速的發展和推進。2003年《物業管理條例》的頒布和實施,為物業管理的市場監管在國家行政法規層面上確立了基本依據,在此基礎上進行的一系列制度建設和行政實踐,不斷豐富和發展了物業管理市場監管的目標、內容、方法和手段,并初步形成具有鮮明時代特色的物業管理市場監管體系基本框架。按照市場經濟的基本理論,物業管理市場和其他服務產品市場一樣,分別由市場主體、市場客體、市場價格、市場供給、市場競爭和市場行為六個基本要素構成。筆者認為,從物業管理市場的構成要素為出發,以物業管理制度建設的現狀為主線,無疑是全面、清晰地觀察和認識目前我國物業管理市場監管基本框架的最佳視角。

(一)物業管理市場主體的監管

從市場賣方的角度,雖然在《物權法》的制度框架下,我們必須承認“其他管理人”與物業服務企業在建筑物及其附屬設施的管理服務市場中有同等的供方(賣方)地位,雖然在實際運作過程中,我們不能排除從事專項服務的企業(如清潔、綠化、秩序維護和設備設施維修)與業主之間的專項服務交易行為,但是這都無法動搖物業服務企業作為物業管理市場賣方的主導性地位。國家主要通過設立兩個行政許可制度,來加強對物業管理市場賣方的監管:一是物業服務企業資質管理制度,《物業服務企業資質管理辦法》規定了物業服務企業資質的條件、分級、申請、審批和動態管理等內容,對物業管理行業實行市場準入制度,以維護物業管理市場秩序和業主共同利益;二是物業管理師制度,《物業管理師制度暫行辦法》規定了物業管理師考試、注冊、執業和繼續教育等內容,對從事物業管理工作的專業管理人員實行執業準入制度,以提高物業管理從業人員的專業能力和職業素質。

從市場買方的角度,針對物業服務的買方并非業主個體而是物業管理區域內業主全體的特殊性,我們建立了業主大會制度。無論是《業主大會規程》還是修改完善后的《業主大會和業主委員會指導規則》,都是從指導和監管兩個維度,促進業主團體的迅速發育和市場買方主體的真正形成。針對單個業主購買物業服務的意愿必須服務全體(或多數)業主的共同意愿的特殊性,我們建立了管理規約制度。無論是《業主臨時公約示范文本》還是各地在《物權法》出臺后修改制訂的《臨時管理規約示范文本》,都將管理規約(臨時管理規約)確立為調整業主之間權利和義務的基礎性文件和業主自我管理不動產的重要形式。

(二)物業管理市場客體的監管

物業管理市場客體是物業服務買賣雙方交易的物業服務產品,由于物業管理市場中買賣雙方關于物業服務產品的信息不對稱,因此政府監管市場客體的主要目標在于最大限度地減少和消除不對稱的信息,其主要手段是在制訂并公布專業的物業服務產品標準的基礎上,建立科學公正的物業服務質量評價體系。目前全國通行的物業服務產品標準及評價規范主要有兩個:一個是2000年建設部修訂的《全國物業管理示范小區(大廈、工業區)標準》;另一個是2004年中國物業管理協會制訂的《普通居住小區物業管理服務等級標準》。上述兩個標準已適用多年(尤其是第一個標準已超過十年),其間物業管理的環境、內涵、外延、技術手段和質量水平都發生了很大的變化,已無法適應當前物業管理市場監管的需要。

(三)物業管理市場價格的監管

與其他商品市場一樣,價格機制是物業管理市場機制的核心。在市場經濟體制已基本建立的情況下,政府依然采取行政監管方式干預物業管理的價格形成,主要基于以下兩個方面的原因:一是從實際出發,考慮到各地社會經濟發展水平的不平衡,物業管理服務事關民生問題,長期生活在福利制住房體制下的民眾對有償物業服務有一個逐漸適應的過程;二是從專業出發,考慮到物業服務的定價模式較為特殊,在包干制和酬金制收費形式下,物業服務的價格構成和主體間的權利義務各不相同,有必要統一規范以維護交易公平和業主權益。物業管理市場的價格監管主要基于以下三個制度:一是物業服務收費監管制度,《物業服務收費管理辦法》明確物業服務收費實行政府指導價和市場調節價,應當遵循合理、公開以及費用與服務水平相適應的原則;二是物業服務定價成本監審制度,《物業服務定價成本監審辦法》明確規定實行政府指導價的物業服務收費應當進行成本監審;三是物業服務收費明碼標價制度,《物業服務收費明碼標價規定》明確物業服務企業應依法在物業管理區域內的顯著位置向業主公示物業服務收費項目、收費標準和計價方式。

(四)物業管理市場競爭的監管

面對物業管理市場中不完全競爭的常態,政府實施監管主要達到兩個目標:一是平衡買賣雙方的力量,削弱物業服務賣方的優勢,以實現公平交易和等價交換;二是平衡市場競爭參與者的力量,為物業服務企業平等參與競爭創造機會,以實現公平競爭和優勝劣汰。政府實施市場監管主要依靠三種手段制訂競爭規則、提供競爭平臺和確認競爭結果三種手段。推行前期物業管理招投標制度是我國目前監管物業管理市場競爭的主要方式,《前期物業管理招投標暫行辦法》要求住宅物業的建設單位應當通過招投標的方式選聘具有資質的物業服務企業,規范了物業管理招投標原則、程序、評標規則及相關法律責任,并明確規定建設單位在招標前和中標后必須向當地房地產行政主管部門進行備案。

(五)物業管理市場供求的監管

在物業管理市場發展的初級階段,政府對物業管理市場供求關系的監管(更準確地表述應當是“調節”)的主要特征,是對市場供應和市場需求的雙向激勵,加大物業服務供給,有利于提高物業管理覆蓋面,促進物業管理行業做大做強;刺激物業服務需求,有利于改善居民的居住水平和工作環境,實現國民財產的保值和增值。增加物業管理的有效需求,除了普及物業管理知識和嘗試物業管理補貼以外,最重要的措施就是要推行住宅專項維修資金制度,《住宅專項維修資金管理辦法》明確規定住宅專項維修資金的籌集、使用和管理辦法,不僅確保了房屋共有部分的長期維修養護費用,而且降低了業主日常物業服務費用的支出,間接提高了業主日常物業服務的購買力。擴大物業管理的有效供給,除了通過整治老舊小區推行物業管理以外,我們還應積極探索保障性住房的物業管理模式,力爭實現保障性住房物業管理的廣覆蓋。

(六)物業管理市場行為的監管

物業管理市場行為,在法律形式上直接表現為物業服務合同的簽訂、履行和終止,這就決定了政府對物業管理市場行為的監管,應當要著力于物業服務合同的監管。鑒于前期物業管理階段的特殊性,我們不僅制定了《前期物業服務合同示范文本》,以指導建設單位和物業服務企業的前期物業管理的合同行為,而且確立了物業承接查驗制度,《物業承接查驗辦法》對規范前期物業承接查驗行為,明確相關主體的法律責任,解決開發遺留問題發揮了重要作用。此外,《物業管理企業財務管理規定》、《住宅室內裝飾裝修管理辦法》等規范性文件,同樣是政府相關部門規范物業管理市場行為的政策依據。

三、當前物業管理市場存在的主要問題

理想的市場狀態永遠只存在于經濟學家的理論模型中,物業管理市場同樣如此。由于體制和機制上深層次的原因,加上物業管理本身的特殊性,使得物業管理市場除了具有其他服務產品市場的共性問題之外,還暴露出一些獨特的個性問題。沿襲上述市場構成要素分析的邏輯思路,筆者將當前物業管理市場存在的主要問題,概況為以下六大基本矛盾:

(一)企業推動的主動熱情與業主自覺的被動冷漠的矛盾

一個成熟高效的市場必定建立在作為市場主體的賣方和買方的相對均衡和相互促動的基礎之上,當前物業管理市場的主要弊端之一,便是缺乏買賣雙方之間的均衡和互動。在政府的主導和帶動之下,我國物業服務企業在主動推廣和宣傳物業管理方面表現出空前的熱情,以深圳為例,目前以物業管理普及和宣傳為主題的“物業管理周”活動已連續開展了五個年頭,物業管理行業不僅有了行旗、行歌,甚至有了以物業管理為主題的電視連續劇……與此形成鮮明對比的是,賣方的積極和主動并沒有得到買方的認可和響應,大多數業主對物業管理的自覺參與意識似乎有待喚醒,他們更多的是被動接受物業服務這種交易方式。業主的被動冷漠,直接導致物業管理買方主體的缺位和錯位,并容易產生破壞物業管理市場良性運行的兩種極端現象:一種是通常情況下,公共權利的淡漠和契約精神的缺失,業主因缺乏履約能力而無法對物業服務企業進行有效監督并放任其違約行為;另一種是特殊情況下,公共權利的濫用和維權功能的夸大,業主因不當行使解約權利而使物業服務合同成為一紙空文。均衡和互動的賣方和買房是支撐市場健康運行的左右足,缺乏業主自覺(右足)的物業管理市場,即使企業推動(左足)再強有力,也只能是“跛足的市場”。

(二)享受服務的公共性與履行義務的個體性的矛盾

作為物業管理市場客體的物業服務產品,屬于準公共產品,具有非排他性,容易產生“搭便車”的問題。在物業管理市場中,享受物業服務產品的是物業管理區域內的全體業主,而交費義務則是由單個業主個別履行的,物業服務企業無法因為個別業主不履行交費義務而阻止其享受公共性服務,當不履行義務(不交費)的業主能夠享受與履行義務(交費)業主同樣的服務的時候,人們基于自利本性自然傾向于“搭便車”。由物業服務產品的排他性導致的物業服務消費“搭便車”現象,使得物業服務企業無法像一對一的商品買賣那樣將不履行交費義務的業主排斥在消費群體之外,產生了物業管理收費難的問題。長期以來,普通居住物業收費率偏低現象的普遍存在,使得大量物業服務企業因無法實現合理的價值補償出現虧損,部分物業服務企業甚至因此降低服務質量,進而導致更多業主拒交費用的惡性循環。收費難這一物業服務行業困境,直接制約著物業管理市場的良性發展。

(三)服務成本剛性增長與服務價格缺乏彈性的矛盾

價格機制問題是當前物業管理市場面臨的最核心、最根本、最緊迫的問題。以北京為例,一方面, CPI指數平均每年增幅為3-5%,最低工資標準每年漲幅為10%,物業管理生產要素價格的上漲推動了物業服務成本逐年遞增;另一方面,從1996年至今,北京房價上漲了5-8倍,而絕大多數居住物業的物業服務收費標準并沒有改變,有的小區甚至不升反降。物業管理市場中,服務成本剛性增長與服務價格缺乏彈性的矛盾之所以長期存在而且日益凸顯,其主要原因有二:一是由于物業服務合同具有長期性和持續性的特點,加上業主團體不成熟導致的買方決策的艱難,造成價格的反應遲鈍,物業服務價格不能根據市場供求變化及時作出調整;二是由于各級政府在物業管理問題上,過多關注民生和社會穩定的因素,普遍實行保守的價格管控,片面擴大政府調節價的適用范圍,有的甚至實行變相的政府定價。近幾年,物業服務價格機制存在的矛盾日益突出,在收費標準無法提高的同時,物業服務成本上升和物業服務收費率下降的結果,是行業平均利潤率的不斷下降和虧損面的不斷增大,面對入不敷出的物業項目,有的企業選擇了“棄管”,有的企業不惜侵占業主的公共利益以求生存。

(四)充分開放的市場競爭與顯失公平的市場力量的矛盾

為便于分析研究,我們可以參照房地產行業的做法,以不同時期的物業服務合同為依據,將物業服務市場分為一級市場和二級市場,以前期物業服務合同為交易依據的市場稱為一級市場,以物業服務合同為交易依據的市場稱為二級市場。在物業管理二級市場上,雖然物業管理行業實行了市場準入制度,但是現行規定中各資質等級物業服務企業的條件偏低,加上物業管理師制度尚處于起步階段,相關主管部門執法不嚴等因素,我國物業管理行業的準入壁壘相對較低,市場開放程度較為充分,產業集中程度較低。按照2008年的統計數據,雖然物業管理行業當年總產值超過2000億元,管理總面積超過125億平方米,但由于物業服務企業數量高達58000多家,平均每個企業的管理面積僅為21萬平方米,平均產值僅345萬元。除少數與大型的開發建設企業關聯的物業服務企業規模實力較強以外,絕大多數物業服務企業均屬于中小型企業。與此同時,在物業管理的一級市場,由于開發建設單位的優勢地位和市場主體之間的信息不對稱,造成買賣雙方力量的嚴重失衡,進而產生非競爭性市場失靈的現象:在前期物業服務合同的締約階段,一些物業服務企業只能接受建設單位的先決條件,不能自主定價和要約;在前期物業管理服務合同的履約階段,一些物業服務企業即使經營虧損,也仍然可以依靠建設單位的補貼正常運轉。

(五)優質服務的有限供應與日益增長的服務需求的矛盾

由于我國物業管理尚處于初級階段,勞動密集型的行業特征較為顯著,物業管理服務投資少、見效快,簡單的保潔、綠化、保安和維修工作對勞動力素質要求不高,較低的行業進入門檻使得許多企業紛紛加入物業管理行業,造成低端服務的過度供給,一些地方甚至出現競相壓價的惡性競爭。與此同時,高品質的物業服務供應卻十分有限,優秀的品牌企業供不應求。應當引起關注的是,隨著人們生活水平的提高和財產觀念的增強,許多業主對物業管理的需求已經不再停留在簡單的方便和實惠,更多的是追求享受和尊重,許多業主理解物業管理不再停留在生活消費的層面,更多的是從挖掘和提升物業資產價值高度認識物業管理。如何不斷加大優質物業服務的供應以滿足客戶日益增長的需求?是今后我國物業管理市場長期面臨的一個問題。

(六)專業分工的快速發展與要素市場的相對滯后的矛盾

專業分工日益精細是社會經濟發展和進步的標志,與目前集專業管理和實務操作于一身的統包統攬型的商業模式不同,未來物業管理行業的發展方向是物業服務集成商模式,物業服務企業的專業能力應體現在對物業服務生產要素的選擇、配置和集合上。當前物業服務要素市場發育的相對滯后,在一定程度制約了物業服務行業的專業化進程,具體表現在以下三個方面:一是勞動素質的差強人意,物業服務行業的核心競爭力是人力資源,經濟實力和行業偏見成為高素質人才進入物業服務行業的障礙,人力資本無法形成并發揮作用;二是配套服務的市場混亂,保潔、保安、綠化、工程維護等物業服務行業的下游產業的專業化程度較低,質次價高的專項服務加大了物業服務企業采購成本和管理風險;三是壟斷行業的風險轉移,水、電、氣、熱等公共資源是物業服務產品的重要生產要素,在公用部門壟斷優勢尚存的情況下,代收費用和維修養護責任的轉嫁勢必增加物業管理行業的市場風險。

四、物業管理市場監管體系的優化完善

當前我國物業管理市場存在的問題是發展中的問題,是各種社會、經濟和文化因素綜合作用的結果,具有特殊歷史發展階段的必然性。人類經濟活動的實踐已經無數次地證明,市場經濟固然具有自我調整、自我修養和自我完善的功能,但市場本身并非完美無缺,其局限性的克服需要政府力量的輔助,物業管理市場亦是如此。筆者認為,優化和完善物業管理市場監管體系是一項綜合性、長期性的系統工程,只有在把握物業管理市場特征的基礎上,不斷創新監管觀念,合理運用切實可行的監管手段,才能最大限度地實現監管目標。

(一)物業管理市場特征的把握

為保證市場監管手段的有效性和專業性,我們應當從物業管理市場的構成要素入手,把握物業管理市場以下六個特征:一是業主大會公共決策的低效率和非理性,要求我們在監管物業管理市場買方時做到指導和監督并重,在強調對業主大會的指導以提高業主公共決策的效率的同時,還應加大對業主委員會的監督以防止公共選擇中“代理人”的非理性問題;二是物業服務產品的無形性和準公共性,要求我們在衡量和評價物業服務質量時應當做到定性和定量相結合,正確對待物業服務企業在物業服務過程中管理手段的運用,依法限制個別“搭便車”的違約欠費業主的權利;三是物業服務價格的穩定性和成本決定性,要求我們在對物業服務價格進行管控時應當兼顧供求關系和服務成本,既不能以合約穩定為由無視供求變化對服務價格的調控,也不能以決策復雜為由無視成本變動對收費標準的影響;四是物業服務需求的固定性和不可替代性,要求我們在制定物業管理產業政策時采取積極穩健的策略,既要積極扶持物業管理行業的發展以發揮其對宏觀經濟的穩定促進作用,又要適度控制行業的發展規模以防止過度供應引起的供求失衡;五是前期物業服務市場的力量失衡,要求我們對前期物業服務市場進行必要的干預以營造公平競爭的環境,政府監管是解決前期物業管理階段業主大會缺位難題的最佳選擇;六是人力資源在生產要素中的核心地位,要求我們在重新認識物業服務行業核心競爭力的同時,既要高度重視勞動力素質對優質物業服務產品供應的決定性作用,也要密切關注勞動力價格變動對物業服務成本漲落的影響。

(二)物業管理市場監管理念的創新

在社會主義市場經濟的大背景下,現代政府的職能主要體現在經濟調節、社會管理、公共服務和市場監管四個方面。物業管理行業的特殊性,決定了物業管理市場監管的職能與經濟調節、社會管理和公共服務的其他三項政府職能是相輔相成、密不可分的關系。在轉變發展方式、調整產業結構的宏觀經濟政策下,傳統的物業管理市場監管模式已趨于保守,優化和完善物業管理市場監管體系,創新監管理念是當務之急。首先,監管方式應當從命令控制式向扶持激勵式轉變,順應計劃經濟向市場經濟轉變的時代主旋律,充分發揮物業管理市場監管在宏觀經濟調控和平衡各方主體利益方面的正向激勵作用;其次,監管手段應當從強制禁止型向協助指導型轉變,遵循現代服務型政府的價值取向,把握《物權法》第七十五條規定的精神實質,以柔性指導代替剛性管制,真正做到在管理中體現服務,在服務中實現管理;再次,監管原則應當堅守尊重市場和鼓勵競爭的底線,物業管理市場監管必須充分考量管理成本與市場收益的關系,必須尊重市場運行基本規律,不能因為監管而限制和妨礙公平競爭;最后,監管過程應當處理好公權節制與公益優先的關系,行政權力對民事法律關系的干預應當依法適度,公共權力的使用必須優先考慮公共利益,物業管理市場監管應當以社會公益和業主共同利益為依歸。

(三)物業管理市場監管體系的優化

綜合上述的分析和研究,筆者認為,在現階段的法律框架和市場環境中,為實現建立一個內容全面、結構合理、科學規范、特色鮮明、卓有成效的物業管理市場監管體系的長遠目標,我們可以重點著手從以下八個方面開展工作:

1、強化業主大會制度以平衡市場力量

物業管理市場主體的監管應當以培養成熟自覺的買方主體為重點,我們應該通過完善業主大會制度不斷增強業主團體在物業管理市場中的締約能力和定價能力,通過建立業主委員會激勵機制來提高業主團體的決策能力和執行能力,通過建立業主大會的自我約束機制來防止業主委員會濫用權利。只有當業主從被保護群體的角色轉化為能夠保護自身權益的群體時,業主大會制度的設計初衷才能得以實現,物業管理市場才是一個買賣雙方力量相對均衡的市場,“跛足的市場”的問題才能從根本上得以解決。

2、細化物業服務標準以促進信息對稱

物業管理市場客體的準公共性服務特征,是物業服務質量難以評價和物業服務合同爭議頻發的根本原因。物業管理市場客體監管工作的重點應當是細化和完善物業服務標準并賦予政府公信力,以公開交易信息保證物業服務買賣雙方的信息對稱,并在此基礎上建立統一規范的物業服務質量評價體系。科學專業的物業服務標準應當是過程標準與結果標準的統一,是硬件設施與軟件服務的統一,是質量標準與價格標準的統一。細化并公開物業服務標準不僅能夠促進信息對稱,增進買賣雙方的互信,而且有助于降低交易成本,減少物業服務糾紛。

3、改進服務價格機制以提高經濟效率

價格機制是當前物業管理市場的瓶頸問題,如果長期得不到解決,不僅會惡化物業管理企業的生存環境,阻礙物業管理行業的可持續發展,而且最終勢必影響和損害業主的財產利益。改進物業服務價格機制,政府價格主管部門應當改變保守的監管理念,尊重市場規律,最大限度地擴大物業服務收費中市場調節價的適用范圍。對于實行政府指導價的物業服務項目,應充分發揮成本監審的調控作用,根據成本遞增的客觀事實,定期提高物業服務政府指導價的標準;對于實行酬金制的物業服務項目,應盡快落實物業服務支出稅收扣減政策,切實減輕物業管理企業和業主的不合理負擔。與此同時,從維持公平合理的價值補償出發,為防止“棄管”現象的發生,政府還應對老舊小區和保障性住房的物業服務收費制訂“最低價”標準,以保證低端物業服務市場的正常運轉。

4、完善市場競爭規則以實現公平交易

作為公平市場競爭的維護者,政府的主要職責在于制訂競爭規則并督促規則的實施,以防止“劣幣驅除良幣”現象的發生。當前建立物業管理市場競爭機制的一項主要工作,就是進一步完善前期物業管理招投標制度,應當在總結前一時期招投標工作經驗教訓的基礎上,根據物業管理行業的特點重新修訂招投標規則,改進監管措施,制止招投標活動中的不正當競爭行為。另一項主要工作,就是要建立物業管理項目進入和退出機制,明確(前期)物業服務合同終止后原物業服務企業退出物業項目的程序和義務,追究拒不退出的物業服務企業的違法違約責任,以保證物業服務合同得以全面履行。

5、制定產業扶持政策以加快行業發展

制定產業扶持政策,是充分發揮物業管理促進社會經濟發展功能的需要,也是增加物業管理市場有效供給的需要。物業管理行業作為現代服務業的一個重要組成部分,不僅具有低能耗、低物耗、無污染的行業良性特征,而且具有提高居民消費在經濟增長中比重和增加就業崗位的行業優化功能,是國家在轉變發展方式,調整產業結構中應當大力扶持和鼓勵的行業。制定物業管理行業的扶持政策,首先應當從物業管理行業的稅收政策入手,改變物業管理行業的營業稅率(5%)明顯高于建筑、旅游等行業(3%)的不合理現狀,減輕物業服務企業和業主的稅收負擔;其次還應當理順物業服務企業與市政公用部門的關系,改變市政公用部門利用壟斷地位轉嫁代收費用和維修養護責任的作法,降低物業管理服務中水、電和氣等生產要素的成本,緩解長期困擾物業管理行業的成本壓力。

6、探索物業服務保障以刺激服務需求

目前我國城鎮物業管理的平均覆蓋率僅為60%,隨著城鎮化水平的提高和房地產業的發展,物業服務需求還將逐年增長,但是,由于受體制機制因素和居民收入水平的制約,普通居住物業服務有效需求不足的情況將長期存在。為刺激和增加物業服務的有效需求,一方面,應當繼續建立和完善住宅專項維修資金制度,加強專項維修資金代管和監管工作,充分發揮專項維修資金在減輕居民日常物業管理費用承擔和提高業主長期房屋維修養護支付能力方面的雙重功效;另一方面,政府應當實現老舊小區和保障性住房物業管理費用的補貼政策,通過增加保障性物業的財政支出,滿足缺乏支付能力居民的基本物業服務需求。

7、規范前期物業管理以保證公共利益

基于前期物業管理階段業主共同利益代表者的缺位,政府對物業管理市場行為的監管應以一級市場為重心。規范前期物業管理行為,政府主管部門應當認真落實物業承接查驗制度,嚴格按照《物業承接查驗辦法》規定的程序和內容,指導建設單位和物業服務企業做好物業共用部位和共用設施設備的承接查驗工作,通過行使承接查驗備案權督促相關市場主體履行法律義務。規范前期物業管理,在許多地方實行前期物業服務合同備案的基礎上,政府主管部門應當進一步發揮管理規約制度的作用,對建設單位制訂的臨時管理規約通過引入備案程序加強監督和管理,為物業管理的市場行為奠定公共契約的基礎,從源頭上杜絕物業管理市場上的敗德行為。

8、提高人力資源素質以增強競爭能力

通常意義上的生產要素市場是由土地、資本和勞動三大基本要素構成,有別于上游的房地產業,土地和資本兩大要素對物業管理行業的貢獻和影響甚微,勞動則構成了物業管理市場的最基本生產要素。因此,政府對物業管理要素市場監管的核心在于物業管理從業人員,提高人力資源素質是增強物業管理行業競爭能力的根本途徑。提高物業管理從業人員的素質,要求我們必須站在人力資本的高度認識推行物業管理師制度的重大現實意義。物業管理師制度的深化和完善,不僅可以與物業服務企業資質管理制度相銜接,加大對物業管理市場賣方主體的監管力度,嚴格物業管理市場準入的管理,而且可以提高物業服務企業的專業能力,增加優質物業服務產品的有效供給,進而從根本上改變物業管理行業的市場地位。

 

 

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